基础设施政策的制度基础.doc

基础设施政策的制度基础


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基础设施政策的制度基础
基础设施是持续发展之本。这是许多国家持续发展的经验。但是，在发展中国家，许多发展基础设施的政策不仅没有带来持续发展，反而给发展带来了严重的问题。带着这一问题，以埃莉诺·奥斯特罗姆教授为首的研究小组，开始了“制度激励与可持续发展”的课题研究。他们从经济学、政治学、公共行政学、博弈论和组织学领域里制度分析学者的研究出发，研究了国际组织和许多发展中国家的基础设施发展政策，认为不良的制度激励，是发展中国家农村基础设施不可持续的重要原因。目前，中国也正在进行大规模的基础建设，希望通过基础设施的开发，实现经济的持续发展。但是，来自各个方面的消息也表明，农村基础设施缺乏维修因而难以持续的问题，也是大量存在的。本书所描述的许多问题，对于一个中国的读者来说，都有似曾相识的感觉。因此，我相信，本书的翻译和出版，不仅有利于我们中国学者更好地开发分析公共政策的理论，而且还有助于我们更好地理解基础设施维护不力等问题的性质，并在较好理解的基础上，更好地采取针对性的公共政策，提高基础设施服务的质量，并实现持续的社会经济发展。本译序的目的是结合校者的读书体会，力图展现该书所包含的理论思路和智慧内核。一、社会资本的重要性本书作者开篇就认为，基础设施对于持续发展是必要的，它是“繁荣经济、继往开来的基础所在，或者说它是经济增长的必要前提”。这是许多发达国家的经验，尤其是第二次世界大战后欧洲重建和继续发展的宝贵经验。但是，在许多发展中国家，重点发展基础设施的政策却并未起到其应有的支持经济发展的作用，并且其基础设施本身也难以持续，并给发展中国家带来了严重的债务负担。这是为什么呢？埃莉诺·奥斯特罗姆等学者认为，“在世界上许多地方，治理形式的现有结构为从事于基础设施发展的绝大部分工作人员提供了一种不良的激励。……一旦不当的激励渗透到基础设施发展的各个方面，就会有许多处于有利地位的人员从中受益，再想要改变它时无疑会遇到非常大的阻力。当我们提出如何改变这种激励问题时，我们已经清楚地认识到这项任务无比艰巨。”正是带着这一问题，本书作者开始了艰苦的探索。他们首先界定了基础设施的概念及其问题属性，以及制度分析的基本概念、理论框架、方法论基础。他们认为，基础设施不仅仅限于物质基础设施，物质基础设施是发展的重要条件，但是社会基础设施也是可持续发展的重要条件，而“社会基础设施由制度构成，制度就是人及其规律性和重复性的互动模式，它使投入转化为产出。制度包括这样一类事物，如家庭、私人公司、政府部门、地方社团、教会和园艺俱乐部等。……社会基础设施本身也是一种资本形式(社会资本)”。在发达国家，物质基础设施之所以能够支持可持续发展，其关键在于有适应于发展现代工业经济所需要的社会基础设施，但在发展中国家，“现有制度主要用于支持农业经济的生存，将来所需要的则是完全不同的制度。”并且许多外国援助集团在实施援助策略时，往往致力于强化发展中国家的国家集权制度，而削弱传统的自主治理制度的因素，这更加损害了发展中国家可持续发展所需要的社会基础设施，即当今发展研究学者所常说的“社会资本”。因此，要正确诊断发展中国家基础设施发展政策难以持续持续的病症，就需要系统地、深入地分析其社会基础设施的缺陷。对此奥斯特罗姆等设想，“在参与发展过程的行动者中，有一部分人对奖励(或不惩罚)其行动的一系列激励措施感到满意，由此而产生非持续性的投资效果。”作者认为，制度所包含的激励，不止是财政奖励或惩罚，它们是“个人所能感觉到的在结果上的积极和消极变化。这种感觉很可能产生于以特定的物质和社会内容为背景并在一定制度范围内实施的特定行动。动机的其他类型包括：(1)得到升迁、提高威信和获取个人权力的机会；(2)对工作场所物质条件的