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论政府政策行为超域效应原理及其方法论意义


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论政府政策行为超域效应原理及其方法论意义
[摘　要]政府政策行为的效应问题与政府政策行为的功能问题密切相关。亚里士多德以来的政治学和近代兴起的行政学已经揭示出政府行为与政府功能之间存在着一种逻辑上的直接对应关系。然而,对于政府政策行为来说,由于它是政府用来调控社会利益关系的行为,而社会利益之间又存在着相关性,因此其效应往往会超出它所直接调控的利益关系领域而对另一个利益关系领域产生效应,即超域效应。正确认识政府政策行为的这种超域效应,对于正确评估政府政策行为的效果和政府正确地选择政策策略都具有重要意义。
一、政府功能与政府行为的一般逻辑关系政府政策行为与其效应的关系,从一定意义上说,是政府行为与其功能的关系。因为政府行为实际上就是制定政策和执行政策的行为,即政策行为,而政府政策行为的效应就是政府通过相应政策实现其功能的结果。从历史上看,有关政府(广义的)功能的划分大致有以下三种观点:一是亚里士多德最早提出的立法、行政、司法三功能说;二是古德诺等人提出的政治与行政两功能说;三是目前比较流行的按照政府所调控的社会利益关系内容的不同而区分的经济、政治、文化三功能说。在这三种学说中,都存在着同一种逻辑,即认为政府的每一种功能主要是通过其相应的行为来实现的。关于政府行为与其功能之间关系的讨论,我们至少可以追溯到古希腊的思想家、《政治学》一书的作者亚里士多德。在该书中,亚氏比较详细地讨论了政府功能与政府活动的关系问题。他认为,“一切政体都有三个要素,作为构成的基础”,“三者之一为有关城邦一切公务的议事机能(部分);其二为行政机能部分……;其三为审判(司法)机能”[1](第215页)。在这里,亚氏明确地提出了政府具有议事、行政和司法三种功能的学说。不仅如此,亚氏在他对其所说的政体的活动分析过程中,将政体的活动分为议事活动、行政活动和司法活动,并对这些活动进行了详细探讨。透过亚氏的种种论述,我们不难看出,在他看来,政府的功能决定政府活动。正是由于政府存在着三种基本功能,从而产生了政府的三类活动。但是,政府某种功能的实现,又必须通过其相应的活动。每一种政府活动都是为了完成政府与之相对应的功能而存在的。在近代,直接继承和发展了亚氏这一思想的主要代表人物有英国的洛克和法国的孟德斯鸠。他们不再提政府的机能或功能,而是称政府的权力。洛克认为政府有立法、执行和对外三种权力,孟德斯鸠认为政府有立法、行政和司法三种权力。不难看出,他们的这些观点都是来源于亚里士多德的上述思想。与亚氏一样,他们也认为与政府的上述三种权力相一致,存在着三种相应的政府活动。每一种特定的政府活动都是与之相应的政府权力的体现。而每一种政府权力只不过是用来实现政府某一特定功能的力量。从这个意义上说,同样意味着政府功能决定政府