论中国国债管理制度的系统改革.doc

论中国国债管理制度的系统改革


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分析国债首先要明确的是国债在整个经济中，在财政中承担着怎样的角色，在确定了其角色之后，紧接着就可以由国债的性质来确定其量的规定性，即国债的规模。在对国债的进行了定性、定量地分析之后，那么紧接着就会产生一系列国债事物操作上的问题，即国债是如何发行的、该由谁来充当国债的买者以及怎样才能将这类债券推销出去，到期应该如何偿还，而所有这些与国债运行有关的活动又都属于国债管理的范畴。国债的性质与地位遵循着这一思路，我们首先来对国债在整个经济和财政中所处的地位作一分析。从财政=税收+费用+……+债务这一等式中可以看出，在收支的总体平衡中，是由支出来决定收入的。因为有了支出的需要，才有了对足以支撑这些支出的收入的要求，因而才产生了财政。收入是随着支出的变动而变动的。在支出一定的情况下，各种收入之间则存在着此增彼减的关系。就如一个人可以有多种创收的方式，一个国家也有着不同的收入渠道，但收入的最终用途与这些收入形式之间并没有任何直接的联系。一个经济人在自身收入足以满足支出的情况下，是不会去借债维生的（当然，用贷款来投资除外，因为政府一般不存在这种行为）。从这里就可以看出债在财政收入中扮演着一种补充性的角色。为了加深对这一问题的说明，我们可以从政府在经济生活中应发挥的作用以及各种财政收入的性质来加以分析。首先，政府在整个经济生活中就相当于一个可以自动调节经济的砝码，当经济的天平由于种种因素不能趋于平衡时，政府就利用自己特殊的地位，适时地往天平的两侧添加重量不同的砝码，使之趋于平稳。而在市场经济下，政府这一砝码的作用恰恰就是满足市场所不能提供的公共需要。如此种类繁多、项目庞杂而经济效益又非常隐性的公共物品决定了政府用来满足这类支出的财政收入就必须具有稳定可靠、数额庞大等特征。那么与国债相比，税收恰好具有这一特性。税收凭借其强制性、固定性与无偿性这三大特性稳居财政收入的第一位，相形之下，国债的特征则是自愿性、有偿性和灵活性。自愿性是建立在群众自愿承受的基础上的。所以其收入的量不是很稳定可靠。有偿性是任何债务本身都具有的一大特征，借债就必须偿还。灵活性则是指国债的确立是以财政收支之间的差额为依据的，既不具有发行时间的连续性，也不具有发行数额的固定性。所以从根本上说，国债只是赤字的伴生物。因此，只有当税收、利润和费用等既定的收入形式不能满足政府的支出需要时，国债才能作为某种调节器在灵活性上使财政收支的公式得以平衡。由此可以得出国债的基本功能就是弥补财政赤字。以上我们对国债应充当的角色作了规范性的分析。但是现实的经济生活并非如某个公式一样简单明了，各种影响经济的因素往往错综复杂并且交互发生作用，所以对于国债性质的分析也就不能只停留在规范的理论分析中。国债在财政收入中的补充性地位是国债的本质特征，但是在各个不同的经济时期国债所发挥的具体作用是不尽相同的。我国在建国初，税收制度不统一、收入不足，而支出却由于新旧交替、战争、通货膨胀等原因屡增不减，收入远远不抵支出，因此曾经发行过几年国债。从1959-1978年我国度过了二十年既无内债又无外债的国债空白时期，但并不是真正意义上的无债，而是以种种暗债的形式存在。这一时期，国债的作用不只是被大大弱化，而是国债彻底退出了作为一种财政收入形式的舞台。1978年经济体制改革以来，我国的国债规模却是逐年锐增，尤其是近几年来，其增长态势令人望而生畏。造成这一现实的原因，除了我们对国债的认识不够以外，与我国的经济体制改革也紧密相关。实际上，我国的改革就是以国债的连年增发为支撑的。从我国的发债史可以看出我们一直