中国人口政策演变历程.doc

中国人口政策演变历程


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人口政策是一个国家社会经济政策体系中的重要组成部分，它在人口再生产、经济发展、社会进步、资源合理利用、生态环境良性环循中起着重要作用，因而各个国家都力求制定能符合本国实际的、反映客观规律要求的科学的人口政策。一、人口政策的含义和种类（一）人口政策的含义制约人口因素的复杂性加大了科学界定人口政策的困难程度。国际上一些著名人口学家也感到给人口政策下定义比给人口学本身下定义还要困难。国内一些理论工作者和实际工作者对人口政策的理解也各不相同，众说纷纭，见仁见智。“国家直接调节和直接影响人口再生产过程所颁布的法令和措施的总和，称人口政策（刘家麟 1992）”；“人口政策是一个国家的统治阶级为维护统治利益，对人口发展过程施加影响和干预而作出的具有法令性的规定”（侯文若 1985）；“人口政策是一个国家或地区根据自己的社会经济发展需要和人口与社会经济发展的比例关系，采取直接干预、调节和影响人口数量（包括鼓励或控制人口增长）、人口构成、人口分布等而制定的法令、措施、方法和手段的总和”（底书贵 1989）；“从形式上讲，人口政策应该是国家旨在影响人口过程的政策、法令。但是，问题往往却又不那么简单。……国家常常用法以外的形式干预人口过程。所以……不能把对人口过程给予了很大影响的国家行为排除在外（梁中堂 1983）；“人口政策是一个国家为实现特写历史时期人口发展目标而制定和推行的管理、调节人口过程，指导人口行动的一系列措施和准则的总和”（王俊祥 1994）。从以上例举的几个对人口政策定义的表述中，我们不难发现他们之间的分歧和不同点。首先，涵盖范围不同，有的认为人口政策只涵盖于人口再生产过程和人口分布，并不涉足人口变动三大过程之一的人口社会变动过程。其次，作用领域不同，有的认为人口政策只作用于人口数量、人口构成和人口分布等领域，而不干预和影响人口质量的变化。再次，干预的手段不同。有的认为人口政策是干预和影响人口过程而作出的具有法令性的规定，而有的不提法的规定性，只提是调节人口过程、指导人口行动的一系列措施和准则的总和。最后，行为应否包括在人口政策之中也有不同看法，有的认为，国家常常用法以外的形式干预人口过程，而且在实践中起着很大的作用。因此，在法以外的国家行为也应包括在人口政策之中，而绝大部分人则义为，行为属实践活动，不应包括在人口政策之中。我们认为，上面例举的几种关于人口政策的表述，各有优点和不足，都从不同侧面给人以深刻启迪，已经闪烁出科学定义的光辉。人口政策是一个国家或地区用来影响和干预人口运动过程以及人口因素发展变化的法规、条例和措施的总和。这一科学定义表明：人口政策体系是影响和干预人口运动全过程的，不仅是人口的自然变动，而且包括人口的迁移变动和社会变动；人口政策体系是全方位影响和干预人口的各个因素，不仅是调节人口数量的增减而且也影响和干预人口质量、人口构成和人口分布的变化；人口政策是以具有法律效力或政府指令性的法规、条例和措施总和作为影响和干预人口过程、人口因素的手段，而不包括带有实践性质的各种行为。（二）人口政策和种类人口政策不是单一的，而是涵盖人口运动全过程的一个政策体系。由于认定标识不同，人口政策也有几种不同类型。1．广义人口政策和狭义人口政策。对广义人口政策和狭义人口政策的含义，中国人口学界也有不同认识。有的认为，“所谓狭义人口政策，即是那些具有法的形式的并且旨在影响人口过程的国家政策和法令。而广义的人口政策是指那些对人口过程产生重大影响和旨在影响人口过程的国家行为”（梁中堂 1983）。有的则认为，“人口领域，如果狭义讲来，指的仅仅是人口生产领域，即人类从事自身生产和再生产领域。在这个领域内充分发挥指导作用的人口政策，称之为狭义人口政策。……用以指导比人口再生产更广阔一些的人口活动的人口政策，叫作广义人口政策”（侯文若 1985）。显然，这种不同认识是源于广义和狭义人口政策划分标识不同而产生的，前者用了政策、法令和国家行为两个标识，后者则用了人口政策作用的不同范围作为标识。上文我们已经指出，国家行为属某种实践活动一般不能包括在人口政策范畴之中，因而也不能作为区分广义和狭义人口政策的标识。我们认为，狭义和广义人口政策应以人口运动的不同过程为依托，以人口政策影响和干预人口过程范围的大小为标识。据此，狭义人口政策