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中国城镇失业保障制度改革的回顾与前瞻


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[摘要]面对巨大的失业及下岗压力，中国政府采取了积极的政策措施，形成了具有中国特色的二元失业保障制度体系，即针对失业人员的失业保险制度和针对下岗职工的特殊形式的失业保障制度--下岗职工基本生活保障与再就业制度。二元失业保障制度本身的运行面临着越来越大的压力，因失业而引发的社会矛盾也有加剧之势，对中国经济体制改革的推进和社会稳定产生了明显的消极影响。因此，进一步改革和完善中国的失业保障制度，已经成为政府当前的紧迫课题。改革的目标是有效实施“下岗”与失业的并轨，建立一套符合中国国情，制度本身能够长期稳定运行，能够有效地为失业人员提供基本生活保障及各种形式的就业服务，且有利于中国经济长期发展的失业保障体系。
　　（中经评论·北京）目前中国面临的城镇失业问题相当严峻，主要表现为两种形式：一是一般意义上的失业问题，包括因各种原因失去工作的城镇劳动力和无法获得就业机会的城镇新成长劳动力。按照劳动与社会保障部公布的数据，1999年末，全国城镇登记失业人数约580万，登记失业率为3．1％。二是在中国经济体制改革特别是企业改革过程中发生的一种特殊形式的失业--即国有企业、城市集体企业及其他公有经济部门的职工“下岗”问题。据政府有关部门统计，1999年末，全国城镇需要重新就业的国有企业、城市集体企业下岗职工，总数大约有1050万人。
　　面对巨大的失业及下岗压力，中国政府采取了积极的政策措施，形成了具有中国特色的二元失业保障制度体系，即针对失业人员的失业保险制度和针对下岗职工的特殊形式的失业保障制度--下岗职工基本生活保障与再就业制度。这些政策在保障下岗和失业人员基本生活及促进就业和再就业等方面发挥了明显的作用，成效是显著的。但由于下岗及失业人员数量很大，情况复杂，下岗及失业人员的基本生活保障等问题并没有得到彻底解决，二元失业保障制度本身的运行面临着越来越大的压力，因失业而引发的社会矛盾也有加剧之势，对中国经济体制改革的推进和社会稳定产生了明显的消极影响。因此，进一步改革和完善中国的失业保障制度，已经成为政府当前的紧迫课题。
　　由于目前存在两种不同“身份”的失业人群，以及针对两种不同对象的失业保障制度，下一步改革必须分步实施。下岗问题是改革过程中出现的特殊问题，本质上是个短期问题。政策调整的核心及主要目标，是如何妥善地处理旧体制的遗留责任。只要这个问题解决好了，下岗职工的“身份”问题就不存在了，城镇失业保障也就可以完成从二元制度体系向统一制度体系的过渡。而一般性的失业问题则属长期问题，几乎是任何社会、任何时期都无法避免的。因此，改革的目标是建立一套符合中国国情，制度本身能够长期稳定运行，能够有效地为失业人员提供基本生活保障及各种形式的就业服务，且有利于中国经济长期发展的失业保障体系。
　　一、有效实施“下岗”与失业的并轨
　　（－）下岗问题的实质和特殊失业保障制度的形成
　　大量下岗人员的产生，是经济增长速度变动。经济结构调整，以及企业制度改革等多种因素共同作用的结果。问题在于：为什么政府选择了让这些失去了工作岗位的公有经济部门职工“下岗”而非直接失业？理由是：在计划体制下，政府、企业与职工之间，客观上存在着一种特殊的利益或者“信用”关系。政府和企业对实行劳动合同制以前参加工作的职工，有一种事实上的终身就业承诺及相关的