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政府机构改革：目标、风险与建议


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【标 题】政府机构改革：目标、风险与建议
【正 文】
九届人大后产生的本届政府，正在进行机构改革，我们相信此次机构改革能够顺利而彻底地推行。只是，如果我们全力以赴地做一桩事情，就可能忽视其他。这就是所谓“成功中的失败”。我正是担心本次机构改革方案潜藏着的“成功中的失败”。
我的担忧来源于如下三个推断：
第一，本次机构改革的后果不是所谓“小政府”，而是一个更加现代的、官僚化（注：本文中“官僚”、“官僚化”一词均不含褒贬义。）的行政体系，一个意志统一、分工明确、令行禁止的政府，简言之，一个具有更强大执行（行政）能力的政府。政府将在空前的程度上左右我国经济社会的发展。
第二，理论和实践都表明，同一个等级组织不可能同时既拥有强大的执行能力，又保持高质量的决策能力。本次机构改革，在提高政府执行能力的同时，亦可能弱化其决策素质。决策的代表性将下降，同时决策层次将上移，决策压力集中到高层。其结果，决策风险将有显著的增大。
第三，为避免此种负面后果，必须在推进机构改革、强化行政体系执行能力的同时，建立一个相对独立、能力强大的政府决策体系。执行和决策相对分离，是政府管理学的一个普遍真理，适用于一切社会制度下的现代社会。在资本主义制度下，它表现为适应于资本主义多党制民主的“行政——议会”分权制衡体系。在社会主义制度下，应当把这种权力分离和共产党领导下的社会主义民主结合起来。一个可供首选的方案就是结合政府改革，强化人民代表大会的决策功能。
首先说明：本文中“政府”一词是指广义的政府，包括立法、司法、决策和执行等各分支（但是不包括各级地方政府），而不是狭义的、只包括行政分支的政府，后者可严格称之为“行政体系”或“行政分支”。
如果本次政府机构改革成功，我们可以断言，政府将对中国的社会、经济发展起到更为举足轻重的决定作用，超过以往任何时期。
与此相反，有一种流行的评论认为，这一轮机构改革，是要走向“小政府、大社会”的道路。根据九届人大精神，本次政府改革的四大目标可以概括为：转变职能（主要是政企分开），精简机构，明确分工，依法行政。表面看来，其中第一、第二条的确都似在“简政放权”，在使政府变“小”。
但是，小的不一定是弱的，更