中国行政监察领导体制的问题浅析与制度创新.doc

中国行政监察领导体制的问题浅析与制度创新


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内容提要
官员腐败是当今我们面临的相当严重的社会问题,反腐倡廉已成为人们关注的焦点.可是每当某个官员的腐败行为被揭露出来时,我们总习惯于从腐败官员主观方面去找原因,却很少甚至根本不去探求腐败行为形成的制度环境.基于这一点,本文力图通过对现行行政监察体制造成的监察不力的原因分析和中国古代汉唐以及西方国家和香港的行政监察制度的经验借鉴,提出构建符合我国国情的纵向层级行政监察领导体制----行政监察院体制的设想.
一.由一句“名言”说开去
据说，被判处死刑的原山东泰安市委书记胡建学有句“名言”：“官儿当到局级，就没人能监督了。”这话在多大程度上反映了客观现实。我们难以断定，但至少反映了一个官做到“地市级”的腐败官员对外在监督的真实感觉。例如，陈希同、王宝森在东窗事发之前，种种腐败行为已持续多年，而且愈来愈明目张胆，可是我们的纪检监察机关都监督到哪里去了呢？还有权力机关，北京市人大为什么从未提起过罢免程序，甚至连质询这种起码的监督程序都没有进行过呢？
中华文明对于“治吏”具有重德治轻法治的传统倾向，但各朝代贪官污吏的层出不穷也说明，希望为官者通过自身的修养，通过自我约束、自我控制来保持清正廉洁只能是一种美好的愿望，虽然各朝代都出现过为国为民公而忘私正大光明两袖清风的父母官，但那实在是凤毛麟角。人性都有其弱点，对权力、财富以及美色的向往是人类的通病，抑制（并非医治，因为这是无法根除的顽症）这种通病的办法不外乎两方面，即内在对荣誉的追求和外在的对惩罚的恐惧。如今，我国的荣誉机制并没有很好地确立，而监督和惩罚机制又是如此疏于职守，欲使官员们清正廉洁，谈何容易？
在孟德斯鸠的《论法的精神》中有这样一句话，“一切有权力的人都容易滥用权力”，因为权力本身具有扩张性与易腐性，最容易与腐败并存。又由于在官僚体制中，权力具有突出的层级性，因此只有同等的权力或无隶属关系的权力才能真正相互独立并相互监督。
当今世界各国，没有哪个国家或地区没有一套行政监察系统，但它们所发挥的作用却大相径庭，在一些国家和地区，行政监察系统成为政治稳定、经济发展的守护神，比如丹麦、瑞典、加拿大、新加坡和中国香港；而在另外一些国家和地区，行政监察系统形同虚设，在那里，“卑鄙是卑鄙者的通行证，高尚是高尚者的墓志铭”，比如哥伦比亚、印度尼西亚、尼日利亚。
由此想起一条著名的定律：结构决定功能。比如同是碳元素，只由于排列组合的方式不同，可变成金刚石，也可变成石墨，而金刚石较之石墨，无论在硬度上和用途上均有天壤之别。回过头来看看我们国家，我们发现，我国之所以一方面存在一个庞